1月5日，由政府采購(gòu)信息報(bào)、政府采購(gòu)信息網(wǎng)聯(lián)合舉辦的“12屆全國(guó)政府采購(gòu)集采年會(huì)”在北京召開(kāi)。本次年會(huì)別出心裁，特設(shè)采購(gòu)人、采購(gòu)機(jī)構(gòu)、高校機(jī)構(gòu)三個(gè)分論壇。中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)采中心”）綜合監(jiān)管處副處長(zhǎng)姜欣在采購(gòu)機(jī)構(gòu)分論壇上，介紹該中心內(nèi)控建設(shè)情況，分享內(nèi)控建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)中心綜合監(jiān)管處副處長(zhǎng)姜欣

內(nèi)控建設(shè)源自于企業(yè)，在國(guó)外已經(jīng)有幾十年近百年的發(fā)展歷史，目前已經(jīng)形成了比較成熟的體系。相關(guān)的模型、框架、系統(tǒng)、工具，無(wú)論是在理論研究還是在實(shí)踐方面都有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。國(guó)內(nèi)的企業(yè)在內(nèi)控管理、內(nèi)控建設(shè)方面也基本沿用國(guó)外的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)的行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)與內(nèi)控管理，起步是比較晚的。但是有后發(fā)者優(yōu)勢(shì)，企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)、做法值得我們借鑒，這些經(jīng)驗(yàn)做法可以使我們少走彎路。然而行政事業(yè)單位與企業(yè)是有區(qū)別的，內(nèi)控建設(shè)、內(nèi)部管理有自己的特點(diǎn)。

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)有四個(gè)規(guī)范性文件作為依據(jù)。其一，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）對(duì)內(nèi)控定義、原則、目標(biāo)、方法等進(jìn)行明確。同時(shí)將內(nèi)部控制劃分為單位層面和業(yè)務(wù)層面、評(píng)價(jià)與監(jiān)督。此項(xiàng)文件國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局參與論證。

其二，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)利集中的部門(mén)和崗位明確了需要在流程控制方面采取一定的措施。如實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。

其三，《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)[2015]24號(hào)）對(duì)內(nèi)控的基本原則、總體目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施做了進(jìn)一步的明確。

其四，《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2016〕99號(hào)），明確基本原則、主要目標(biāo)、主要任務(wù)（落實(shí)主體責(zé)任、明確重點(diǎn)任務(wù)）、主要措施、保障措施。此文件與政府采購(gòu)密切相關(guān)，爭(zhēng)議性最強(qiáng)。國(guó)采中心參與前期起草工作，這體現(xiàn)了國(guó)采中心對(duì)內(nèi)控建設(shè)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、看法以及對(duì)將來(lái)發(fā)展的期待。

什么是內(nèi)控？《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）中定義內(nèi)控是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。這一定義有幾個(gè)關(guān)鍵詞，一個(gè)是措施、手段，另一個(gè)是目標(biāo)、目的。措施、手段就是通過(guò)制定制度，實(shí)施措施和實(shí)行程序。目標(biāo)、目的是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控?？梢岳斫鉃闆Q策有依據(jù)，執(zhí)行有標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果有評(píng)價(jià)；事前有計(jì)劃，事中有監(jiān)控，事后有檢查；分權(quán)分級(jí)，相互制衡，上下監(jiān)督，定期報(bào)告，及時(shí)更正；如果把單位比作個(gè)體的人，內(nèi)控更像是個(gè)體人的自我管理，自律行為。

控制是管理學(xué)的概念，也是管理的一部分。內(nèi)部控制是單位內(nèi)部自己的控制。對(duì)于單位來(lái)說(shuō)是單位自律行為。遵守法律法規(guī)、堅(jiān)守職業(yè)道德和操守，有能勝任本質(zhì)工作的能力，這是個(gè)人自律行為的體現(xiàn)。對(duì)應(yīng)到單位自律，體現(xiàn)為在法律法規(guī)的框架下，正常地開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)、履行各自職能。

任何一個(gè)單位都有管理辦法、操作規(guī)程等制度，還有很多國(guó)家層面的法律法規(guī)。法律法規(guī)、規(guī)章制度、操作規(guī)程、管理辦法如果能夠很好地落實(shí)，就能達(dá)到控制的目標(biāo)，那么，為什么還要做內(nèi)控制度建設(shè)？

內(nèi)控不是另起爐灶，而是穿針引線、穿衣戴帽，是現(xiàn)有制度規(guī)則化、程序化、系統(tǒng)化，是在現(xiàn)有規(guī)章制度融合的基礎(chǔ)上的提升，將分散的管理制度有機(jī)地連接起來(lái)，整合成一體，形成一張網(wǎng)。

“我個(gè)人的理解，內(nèi)控制度是高于現(xiàn)有制度的制度?！苯廊缡钦f(shuō)。比如體系是系統(tǒng)的系統(tǒng)，內(nèi)控制度、內(nèi)控管理是對(duì)現(xiàn)有制度的有機(jī)整合，形成合力，提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力，提高效率。

內(nèi)控目標(biāo)是什么？《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）規(guī)定內(nèi)控的目標(biāo)是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控。結(jié)合到實(shí)際工作當(dāng)中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)表面上理解為我們各單位業(yè)務(wù)工作、職能的形式存在的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)有形勢(shì)下，業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)只是現(xiàn)有的一部分，還有廉政風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)防控都是我們廉政建設(shè)的目標(biāo)、內(nèi)控的對(duì)象。兩者的管理可以說(shuō)是你中有我，我中有你。廉政風(fēng)險(xiǎn)可以理解為主觀的故意，業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可以理解為客觀的失職。業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)由于能力不足、態(tài)度不端正，無(wú)心引起的，對(duì)失職本人是沒(méi)有任何好處的。而廉政風(fēng)險(xiǎn)本人沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人是有利可圖的。因此，內(nèi)控要雙管齊下，抓好這兩方面。

國(guó)采中心從2012年以來(lái)做了很多工作都是與內(nèi)控建設(shè)息息相關(guān)的。

國(guó)采中心在內(nèi)控制度方面的建設(shè)。一是起草制定《貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定的十項(xiàng)禁止》。涵蓋的范圍廣，不僅僅是日常的業(yè)務(wù)工作。比如，禁止超標(biāo)準(zhǔn)使用、占用辦公用房，是八項(xiàng)規(guī)定的精神之一。而業(yè)務(wù)方面的規(guī)定有禁止干預(yù)、影響招投標(biāo)活動(dòng)，禁止私自與采購(gòu)人、供應(yīng)商接觸等。這些規(guī)定如果在早幾年放在一塊可能會(huì)感到奇怪，但是現(xiàn)在情況下看是不奇怪的。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控與業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控是我中有你，你中有我，是相互影響的。

二是修訂《采購(gòu)業(yè)務(wù)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及防控措施》。每年國(guó)采中心都會(huì)對(duì)采購(gòu)業(yè)務(wù)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及防控措施，2015年對(duì)《采購(gòu)業(yè)務(wù)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及防控措施》進(jìn)行了修訂。將采購(gòu)業(yè)務(wù)分為11個(gè)環(huán)節(jié)，尋找出了40個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并提出了46項(xiàng)應(yīng)對(duì)的措施。從確定采購(gòu)需求和采購(gòu)方式到編制采購(gòu)文件到專家抽取(含論證/評(píng)審/質(zhì)疑復(fù)核)以及網(wǎng)上競(jìng)價(jià)等特殊的采購(gòu)方式這些環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化分析，這也滿足了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）中要求各單位對(duì)自己存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估的規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)就是對(duì)采購(gòu)業(yè)務(wù)的評(píng)估。40個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有廉政風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，廉政風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的稱呼是國(guó)采中心自己的看法，有不認(rèn)同的也可以共同進(jìn)行探討。

三是制定《責(zé)任追究辦法》。結(jié)合采購(gòu)業(yè)務(wù)，建立中心“3 6 9”責(zé)任體系，劃定采購(gòu)全流程、各環(huán)節(jié)責(zé)任主體，明晰權(quán)責(zé)事項(xiàng)，護(hù)航廉潔采購(gòu)。誡勉、通報(bào)批評(píng)、組織處理、紀(jì)律處分、違法處理。主要是為了抓住制度執(zhí)行的牛鼻子，制度能不能落實(shí)，制度與制度之間有沒(méi)有影響，為此進(jìn)行澄清梳理，保障基本制度的執(zhí)行。起到了督促牽引中心各項(xiàng)制度的落實(shí)；明確了采購(gòu)業(yè)務(wù)工作和管理保障工作中失職的16種具體追責(zé)情形，規(guī)定了5種追責(zé)方式。包括談話、黨紀(jì)處理等，與現(xiàn)有的黨員監(jiān)督管理?xiàng)l例緊密結(jié)合，將不同方向、層面的制度融合在一起。

四是制定《重要項(xiàng)目集體決策制》。將金額大或特殊的項(xiàng)目稱為重要項(xiàng)目。平時(shí)的采購(gòu)項(xiàng)目由處里領(lǐng)導(dǎo)確定是否受理、開(kāi)標(biāo)等。當(dāng)項(xiàng)目金額達(dá)到一定金額，如500萬(wàn)-3000萬(wàn)需要由分管的副主任確定是否受理、開(kāi)標(biāo)等，3000萬(wàn)以上的項(xiàng)目必須要提交中心主任辦公會(huì)，分析風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

五是制定《采購(gòu)業(yè)務(wù)月報(bào)制度》。對(duì)每個(gè)月在運(yùn)行項(xiàng)目、已辦結(jié)項(xiàng)目、接受委托項(xiàng)目、質(zhì)疑投訴項(xiàng)目、廢標(biāo)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)分析。分析辦理周期、數(shù)量等，并且抽取一定比例的項(xiàng)目進(jìn)行檢查，檢查采購(gòu)文件的編制、評(píng)審材料的完整性、規(guī)范性等與業(yè)務(wù)工作相關(guān)的方方面面。這實(shí)際上是一種事后監(jiān)督，事后監(jiān)督的好處在于有充分的時(shí)間分析項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，是否存在問(wèn)題。同時(shí)將問(wèn)題反饋到相關(guān)業(yè)務(wù)處室，以供在下一項(xiàng)目中借鑒經(jīng)驗(yàn)。目前，該制度從2015年1月至2016年1月已經(jīng)執(zhí)行整整一年，每月出一份月報(bào)，將相關(guān)問(wèn)題反映到相關(guān)處室、相關(guān)經(jīng)辦人。在內(nèi)部看來(lái)該制度是一個(gè)吹毛求疵的過(guò)程，項(xiàng)目已經(jīng)完成再找問(wèn)題看起來(lái)有些不近人情。特別是我們的檢查特別嚴(yán)格、細(xì)致，細(xì)致到每一個(gè)標(biāo)點(diǎn)符號(hào)、表格格式。要求在下一次采購(gòu)工作中不發(fā)生，一年下來(lái)總體反映良好，對(duì)采購(gòu)工作起到很大的促進(jìn)作用。

以上是國(guó)采中心內(nèi)控制度方面的建設(shè)，和現(xiàn)有的很多制度是息息相關(guān)的，如開(kāi)評(píng)標(biāo)、非招標(biāo)方式操作流程規(guī)定（單一來(lái)源、網(wǎng)上競(jìng)價(jià)）等。當(dāng)出現(xiàn)問(wèn)題，該用哪一個(gè)規(guī)定處理就用哪些規(guī)定處理。

國(guó)采中心還有以下幾個(gè)方面加強(qiáng)內(nèi)控方面的具體舉措，也是對(duì)上述制度的具體落實(shí)。

一是建立“共產(chǎn)黨員 ”護(hù)航廉潔采購(gòu)平臺(tái)。是加強(qiáng)內(nèi)部文化建設(shè)，也是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的舉措。包括政治品格（對(duì)黨忠誠(chéng)有信仰）、業(yè)務(wù)能力（行家里手有本領(lǐng)）、學(xué)習(xí)意識(shí)（與時(shí)俱進(jìn)有知識(shí)）、創(chuàng)新發(fā)展（引領(lǐng)發(fā)展有動(dòng)力）、遵紀(jì)守法（廉潔采購(gòu)有紅線）等幾個(gè)方面。就是將涉及到個(gè)人發(fā)展、業(yè)務(wù)發(fā)展、業(yè)務(wù)工作的幾個(gè)方面都凝聚在“共產(chǎn)黨員 ”平臺(tái)之上。弘揚(yáng)正能量，用單位文化激勵(lì)單位同志。

二是崗位分離、前后段分離。五個(gè)“分離”，即編制采購(gòu)文件與審核采購(gòu)文件分離、標(biāo)前人員與開(kāi)標(biāo)人員分離、評(píng)審專家抽取與使用分離、評(píng)標(biāo)組織人員與履約監(jiān)管人員分離、招標(biāo)采購(gòu)與質(zhì)疑投訴處理分離，形成了相互協(xié)調(diào)、相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制，有效地防范一些風(fēng)險(xiǎn)。2012年，國(guó)采中心成立評(píng)審處，將所有項(xiàng)目的評(píng)審工作交由評(píng)審處進(jìn)行，也就是前段標(biāo)書(shū)制作，與后段評(píng)審?fù)耆蛛x。2015年，將綜合業(yè)務(wù)處與監(jiān)管處合并成立了綜合監(jiān)管處。同時(shí)，新增了采購(gòu)業(yè)務(wù)四處，單獨(dú)處理委托的IT信息化項(xiàng)目。這都是為了實(shí)現(xiàn)崗位分離、風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)采購(gòu)業(yè)務(wù)實(shí)行平行的監(jiān)管，更客觀、全面地審視采購(gòu)流程是否合法合規(guī)。

三是簽訂廉潔從政承諾書(shū)。每年新入職人員及領(lǐng)導(dǎo)班子需要簽訂。

四是優(yōu)化業(yè)務(wù)流程。業(yè)務(wù)流程不科學(xué)、不合理也會(huì)引發(fā)廉政風(fēng)險(xiǎn)。為此，結(jié)合業(yè)務(wù)工作需要及時(shí)優(yōu)化改善業(yè)務(wù)流程，堵塞漏洞、提高效率。

五是信息化手段建設(shè)。計(jì)算機(jī)可以是復(fù)雜的工作簡(jiǎn)單化，簡(jiǎn)單的工作實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化。從內(nèi)控管理角度看，可以最大限度地排除人為因素的干擾。整個(gè)業(yè)務(wù)流程實(shí)施信息化，層層把關(guān)，只能做權(quán)限允許外圍內(nèi)的工作。2015年年初，國(guó)采中心設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)全流程電子化招投標(biāo)系統(tǒng)，推進(jìn)無(wú)紙化辦公。從項(xiàng)目委托開(kāi)始到編制標(biāo)書(shū)、開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)等全部實(shí)現(xiàn)電子化。目前，國(guó)采中心所有單獨(dú)委托的信息類的項(xiàng)目，全部走電子輔助系統(tǒng)。

六是信息公開(kāi)與監(jiān)督。信息公開(kāi)是《政府采購(gòu)法》、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》要求的發(fā)展方向。在目前的執(zhí)行過(guò)程中受到很多的限制，包括公開(kāi)涉及到的監(jiān)督。同時(shí)內(nèi)部管理也強(qiáng)調(diào)公開(kāi)，舉一個(gè)不相關(guān)的例子，比如出租車發(fā)票，在沒(méi)有內(nèi)控機(jī)制的單位，員工可以隨時(shí)拿發(fā)票報(bào)銷，如果進(jìn)行內(nèi)部控制，要求每年每個(gè)人有一定的報(bào)銷額度，這是內(nèi)控的起步。再進(jìn)一步，要核實(shí)出租車發(fā)票的行駛時(shí)間和里程，如果不在辦公時(shí)間段不予報(bào)銷。更進(jìn)一步，定期抽查，一旦存在問(wèn)題予以辭退。更進(jìn)一步，每人報(bào)銷情況張榜公布。國(guó)采中心在信息公開(kāi)方面做了很多的努力、嘗試，重要項(xiàng)目網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)、重要及復(fù)雜的項(xiàng)目組織專家論證、評(píng)審全過(guò)程錄音錄像、網(wǎng)上公開(kāi)電子驗(yàn)收單、聘請(qǐng)業(yè)內(nèi)專家和法律顧問(wèn)復(fù)核質(zhì)疑答復(fù)事項(xiàng)。公示質(zhì)疑處理結(jié)果，重要質(zhì)疑項(xiàng)目必須實(shí)現(xiàn)雙人或三人共同受理。

這些舉措看起來(lái)很龐雜，但是都是與內(nèi)控密切相關(guān)的，都是建立內(nèi)控制度的具體執(zhí)行方式。我中心在內(nèi)控建設(shè)方面還一直在進(jìn)行不斷嘗試，也存在一些不足，比如雖然上述做法都是和內(nèi)控建設(shè)有關(guān)但并沒(méi)有進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)系統(tǒng)的整理分析和歸納總結(jié)，這是接下來(lái)我們的工作方向。

最后提出國(guó)采中心對(duì)內(nèi)控建設(shè)發(fā)展的幾點(diǎn)思考：

一是內(nèi)控需要增強(qiáng)可操作性。制度設(shè)計(jì)是為了規(guī)范行為，因此必須考慮其可行性、可操作性，同時(shí)要結(jié)合不同時(shí)期的特點(diǎn)進(jìn)行制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，可操作性不強(qiáng)沒(méi)辦法操作下去。

二是一定要精細(xì)化。實(shí)現(xiàn)全面、全員、全過(guò)程的內(nèi)控管理。

三是科學(xué)化。既然是融合各項(xiàng)制度的制度，一定要科學(xué)，否則會(huì)起到消極作用。要以結(jié)果為導(dǎo)向，科學(xué)設(shè)計(jì)。嚴(yán)防死守固然是一種相對(duì)安全的方式，但可能會(huì)嚴(yán)重影響效率，同時(shí)產(chǎn)生無(wú)法承擔(dān)的成本。

四是信息化。信息化最大限度地排除人為因素的干擾，提高采購(gòu)效率。是重要手段，是內(nèi)控發(fā)展必由之路。

今天，我將今年演講的PPT用了綠色的模板，也是希望政府采購(gòu)能夠綠色發(fā)展、健康發(fā)展，充滿生機(jī)和活力。